Organizacje pozarządowe, które wygrały konkurs i rozpoczęły realizację zadania zgodnie z ofertą, mogą ponosić koszty jeszcze przed podpisaniem umowy. Ekspertyza przygotowana przez Akademię NGO wskazuje, że wydatki poniesione w okresie realizacji zadania, zgodne z kosztorysem, właściwie udokumentowane i rozliczone w tym samym roku budżetowym, nie powinny być automatycznie odrzucane. Dokument wyjaśnia również, jak zabezpieczyć możliwość ich refundacji oraz jakie zmiany prawa są potrzebne.
Problem opóźnionych umów
Opóźnienia w podpisywaniu umów dotacyjnych stawiają organizacje w trudnej sytuacji. Zgodnie z zaakceptowaną ofertą zadanie powinno już być realizowane, ale organizacja nadal czeka na umowę i przekazanie środków. NGO staje wtedy przed wyborem: wstrzymać działania do czasu podpisania dokumentów albo rozpocząć je zgodnie z harmonogramem i czasowo pokrywać koszty z własnych pieniędzy. Problem obejmuje m.in. wynagrodzenia pracowników, składki ZUS, czynsz, media, obsługę księgową, materiały, transport, wynajem pomieszczeń czy catering. W przypadku działań kierowanych do dzieci, seniorów, osób z niepełnosprawnościami lub innych osób wymagających stałego wsparcia, oczekiwanie na podpis urzędu może oznaczać przerwanie ciągłości pomocy.
Skąd wziął się problem?
Zaostrzenie podejścia urzędów do kosztów ponoszonych przed podpisaniem umowy jest często uzasadniane wynikami kontroli Najwyższej Izby Kontroli (NIK) przeprowadzonej w Narodowym Instytucie Wolności. Po kontroli wprowadzono bardziej restrykcyjne zasady rozliczania dotacji, w tym zakaz uznawania wydatków poniesionych przed zawarciem umowy. Ekspertyza zwraca jednak uwagę, że zastrzeżenia NIK-u dotyczyły przede wszystkim niewystarczającego nadzoru nad dotacjami, a nie samego mechanizmu refundowania wcześniejszych kosztów. Odpowiedzią na wykazane nieprawidłowości powinno być dokładniejsze sprawdzanie dokumentacji i celowości wydatków, a nie automatyczne odrzucanie wszystkich kosztów poniesionych przed podpisaniem umowy.
Kiedy wcześniejsze wydatki mogą zostać rozliczone?
Ekspertyza rozróżnia moment ogłoszenia wyników konkursu od późniejszego podpisania umowy. Rozstrzygnięcie konkursu wskazuje organizację, zadanie i przyznaną kwotę, natomiast umowa określa szczegółowe zasady przekazania, wykorzystania, kontroli i rozliczenia pieniędzy. Data podpisania dokumentu nie musi więc sama w sobie przesądzać o odrzuceniu wszystkich wcześniejszych kosztów. Umowa może obejmować okres realizacji zadania wskazany w zaakceptowanej ofercie, jeżeli znajdą się w niej odpowiednie zapisy. Możliwość refundacji powinna dotyczyć kosztów, które: zostały poniesione w okresie realizacji zadania określonym w zaakceptowanej ofercie, są zgodne z celami projektu i zatwierdzonym kosztorysem, zostały czasowo pokryte ze środków własnych organizacji, są właściwie udokumentowane i jednoznacznie powiązane z zadaniem. Istotne jest również, aby poniesienie wydatku i jego późniejsze rozliczenie mieściły się w tym samym roku budżetowym.
Klauzule w umowie jako rozwiązanie na dziś
Do czasu jednoznacznego uregulowania problemu ekspertyza rekomenduje wprowadzanie do umów dotacyjnych dwóch rodzajów zapisów: klauzulę retroaktywną, która pozwala wskazać, że umowa wywołuje skutki finansowe od dnia rozpoczęcia zadania określonego w ofercie, a nie dopiero od dnia jej podpisania, oraz klauzulę refundacyjną, która powinna wyraźnie dopuszczać zwrot kosztów poniesionych ze środków własnych organizacji przed podpisaniem umowy, zgodnie z zaakceptowaną ofertą i kosztorysem. Ekspertyza wskazuje, że takie zapisy można stosować już na gruncie obowiązujących przepisów, ponieważ wzory umów o realizację zadań publicznych mają charakter ramowy i mogą być uzupełniane, o ile dodatkowe postanowienia nie są sprzeczne z ustawą ani istotą wzoru.
Jak organizacja może zabezpieczyć możliwość refundacji?
Organizacja, która rozpoczyna działania przed podpisaniem umowy, powinna jednocześnie dokładnie dokumentować wszystkie wydatki. Faktury, rachunki, przelewy i wyciągi bankowe należy powiązać z nazwą zadania, zaakceptowaną ofertą, konkretnym działaniem oraz właściwą pozycją kosztorysu. Jeżeli zawarcie umowy się przedłuża, NGO może wystąpić do urzędu z formalnym wezwaniem do jej niezwłocznego podpisania, opisując konkretne skutki opóźnienia, zwłaszcza gdy zagrożona jest ciągłość opieki, terapii, wyżywienia lub innej formy pomocy. Gdy urząd nie zgadza się na objęcie refundacją wcześniejszego okresu, organizacja może wystąpić o zmianę harmonogramu i wskaźników projektu, wykazując, że realizacja zadania w pierwotnie zakładanym zakresie stała się niemożliwa z powodu opóźnienia leżącego po stronie organu. Trzeba jednak pamiętać, że do czasu podpisania umowy i potwierdzenia zasad refundacji NGO ponosi ryzyko ekonomiczne, dlatego możliwość rozliczenia wcześniejszych wydatków powinna być wyraźnie zapisana w umowie.
Ekspertyza rekomenduje zmianę prawa
Ekspertyza postuluje zmiany w dwóch aktach prawnych. Pierwszym z nich jest ustawa z 24 kwietnia 2003 roku o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Dokument proponuje uzupełnienie art. 16 o wyraźną możliwość refundowania kosztów poniesionych przed podpisaniem umowy, ale już w okresie realizacji zadania i w granicach tego samego roku budżetowego. Zmiana art. 15 miałaby natomiast zobowiązać urząd do przedstawienia organizacji projektu umowy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od ogłoszenia wyników konkursu, a niedotrzymanie tego terminu nie powinno powodować negatywnych skutków prawnych ani finansowych dla wybranego oferenta. Drugim aktem jest rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu do spraw Pożytku Publicznego z 24 października 2018 roku w sprawie wzorów ofert, ramowych wzorów umów i wzorów sprawozdań dotyczących realizacji zadań publicznych. Ekspertyza proponuje uzupełnienie ramowych wzorów umów o zapisy pozwalające refundować udokumentowane koszty poniesione przed podpisaniem umowy, jeżeli są zgodne z celami i kosztorysem zaakceptowanej oferty. Urzędy powinny jednocześnie odejść od automatycznych ograniczeń czasowych na rzecz rzeczywistej kontroli dokumentów źródłowych i celowości poniesionych kosztów.
Kontrola wydatków bez przerywania pomocy
Ochrona środków publicznych nie musi oznaczać wstrzymywania działań organizacji pozarządowych. Ekspertyza pokazuje, jak pogodzić dokładną kontrolę wydatków z ciągłością zadań realizowanych dla dzieci, seniorów, osób z niepełnosprawnościami i innych odbiorców pomocy. Pełny dokument zawiera szczegółową argumentację prawną, proponowane zapisy do umów oraz rekomendacje dla organizacji pozarządowych i organów administracji.
Artykuł powstał w ramach projektu: Akademia NGO – dobre prawo dla integracji, realizowanego przez Stowarzyszenie MOST. Projekt współfinansowany ze środków Unii Europejskiej (Fundusze Europejskie dla Rozwoju Społecznego 2021–2027). Obejmuje organizacje z województw: śląskiego, małopolskiego, opolskiego, łódzkiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego. Więcej informacji: www.akademiango.pl
Źródło: ngo.pl
Fot. publicystyka.ngo.pl
